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求解出口退税困局

作者:华正财务 发表时间:2018-03-26 21:36:07

  出口退税新机制已运行18个月。其间地方和基层出现的种种问题,使得新机制的漏洞和不足毕现,这大概是政策设计者始料未及的。

  退税新机制规定,以2003年出口退税额为基数,从2004年开始,出口退税基数以内的部分由中央财政负担,超基数的增量部分,由中央和地方按增值税的分享比例75∶25共同负担。

  当时,改革出口退税机制的直接动因,是中央财政大量拖欠企业退税,政府信用受到严重挑战,财政部官员用“火烧眉毛”形容当时中央财政的处境。

  新机制意味着地方政府为之承担的出口退税数额相应增长,造成出口地政府财政缺口的快速扩大。今年十届全国人大三次会议,出口退税问题成为代表关注的重点。浙江代表蒋福弟提交的“关于调整、完善出口退税政策的建议”,被财政部列为重点办理的两件建议之一。

  财政部党组副书记、常务副部长楼继伟专程到杭州,召开部分在浙全国人大代表、全国政协委员座谈会,听取他们对完善出口退税机制的意见和建议。

  座谈会上,代表们对出口退税存在的突出问题直言不讳,如征税地和退税地相分离‚政策设计不合理;增加了地方财政支出压力,影响地方竞争力,出现由中央拖欠演变为地方拖欠的局面;促使贸易方式发生变化,不利于产业结构的调整和产业水平的提高;影响区域经济合作,容易出现地方保护主义,导致市场割据等。

  楼继伟表示,关于完善出口退税机制的政策方案,财政部“已制定得差不多了”,将充分考虑地方的意见。6月9日,财政部部长金人庆在中宣部等六部委联合举办的形势报告会上也说,财政部拟定了完善出口退税负担机制的办法,力争尽快报批出台。

  尽管存在的问题显而易见,但找到一个各方都满意的方案却是难上加难。

  财政部预算司官员表示,财政部探讨了几种方案,但是难以让各方都满意,原因是全国东、中、西部地区利益不一样,对完善机制的想法也不一样,即使东部地区的想法也不一样。东部口岸城市和出口大省是外向型经济,退税负担重,中西部地区提供原材料而出口量小。在东部地区,有些以一般贸易为主,有些以加工贸易为主。

  财政部将方案难以出台归于地方的利益难以统一。事实上,最根本的分歧,是中央与地方政府对于分级分担立场完全对立。

  财政部的想法,是中央与地方政府分级负担的机制不做改变,只是对基数和分担比例进行调整,调高一些口岸城市及出口大省的基数,适当降低地方负担比例,如调低到12.5%-20%。此外,将用专项资金对部分地区进行补助,以减轻地方财政的压力。

  而地方政府认为,这只是将现有矛盾向后推移,“分担10%也是负担,征、退税地不匹配问题不解决,同样的问题早晚还会出现。”

  蒋福弟建议,在近期,可提高中央负担比例,降低地方负担比例;对出口退税基数予以动态性调整;合理确定出口退税地方负担的限度,或给予地方适当专项补助等,确保地方财政可持续运行。从长远看,出口退税要从目前的“两人抬”改为“一人挑”,由中央财政来负担。可进一步对出口退税进行结构性调整,降低出口退税率;用进出口环节增值税和关税进行冲抵。

  简言之,地方政府的想法,是希望从根本上解决现有机制的矛盾,而不是出台一个只是将矛盾延缓的修补方案。他们认为,只有中央全额退,才能从根本上解决地区之间的壁垒问题。如果还坚持进行中央与地方分级负担,则希望将进口环节增值税给地方分一部分,以弥补地方退税负担的不足。

  但是,如果这样改,就又回到了2003年改革的起点。全额负担,中央财政能承受吗?

  当初提出改革出口退税机制,财政部的依据是,增值税收入中央与地方75:25分享,却由中央财政100%负担退税,会使得中央财政也难以为继。

  反思当时中央的退税政策,增值税收入75:25分享,出口退税也75:25分担才能平衡,这样的理由看似无可厚非。但是,退税只是对出口产品,而征收增值税不仅仅是限于出口产品,中央政府从非出口产品中收到的增值税并不退税。

  2003年,中国国内增值税收入7341多亿元,中央分享了其中75%约5506亿元,进口货物增值税约2755亿元全部归中央,中央总计得到了8261亿多元,而当年出口退税总计2018多亿元,减去中央对地方的税收返还约2700亿元,仍有3543亿元的余额。

  2004年新机制开始运行,半年之后,欠企业的退税就全额还清。接近年底,中央财政在国库仍有几千亿元存款,财力状况连专家的预测都大跌眼镜。

  显然,当年中央财政欠退税,是增值税收入与支出相对不匹配;而新机制导致的地方收支不匹配,却是绝对差额导致赤字,地方政府当然难以承受。

  国务院发展研究中心宏观部倪红日研究员认为,造成出口退税资金不足等问题的原因,虽然与财政收入的总量有关,更主要的在于中央、地方财政收入分成体制的不完善。完善出口退税机制,必须与政府间财政预算管理体制的深化改革、转移支付制度的完善结合起来考虑。

  她认为,大的思路有两种选择:一是在现行“分税制”体制基础上,“一步到位”地深化改革,彻底构筑起基本规范的政府间财政关系。在这一改革中,将出口退税纳入政府间财政收支划分中做统筹考虑;二是仍然使用目前政府间财政关系的渐进性改革思路,不断地进行微调。

  具体而言,完善出口退税机制,税收计划的制定应剔除出口退税因素,取消免抵调库政策,夯实税基,在预算时就为出口退税准备好资金,不留缺口。此外,将进口环节增值税也按照出口退税分配基数的同一口径,在中央财政和地方财政之间进行分配,基数内的,定为中央税,超基数的部分纳入中央、地方共享税的范围。

  还有专家认为,另一种彻底的改革思路是调整贸易政策,取消出口退税。财政部科研所副所长刘尚希说:“现在应该到了考虑调整我们的贸易政策的时候了。”他认为,中国加入WTO以后,应该对过去单纯鼓励贸易的政策进行调整。目前的加工贸易,实质就是挣取一点劳务费,却将很高的污染成本都留在了中国,干净的商品都出口到了国外,商品增值也让国外拿走了。

  “这等于是我们在给国外提供补贴。”刘尚希认为,在目前人民币面临升值压力、出口企业频繁遭遇国外反倾销的情况下,应考虑将这种鼓励出口的退税政策进行调整。

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